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混合所有制产权是中国电信业改革的最优选择  

2013-12-02 08:54:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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南京邮电大学信息产业发展战略研究院院长 王春晖   

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下称《决定》)提出要积极发展混合所有制经济,这预期着有一系列支持发展混合所有制经济的政策和法规即将陆续出台,同时也预示着我国的基本经济制度的立法也将调整。现代市场经济的发展表明,一元化的产权结构越来越不适应现代市场经济的发展要求,而混合所有制经济则是一种理想和温和的经济形式,其既不是公有制也不是私有制,但它却以联合的形式兼容了不同的所有制,实现了公有资本与非公有资本的优势互补、相互促进、共同发展。我以为中国基础电信业改革的最优选择是建立混合所有制的产权制度,基础电信业一定要抓住这次改革的历史机遇在构建混合所有制产权制度上有大作为。本文从我国宪法的基本经济制度、产业链融合、现代企业制度的建立、有效电信市场竞争环境的构建、国有资产监管职能的规范、贪污腐败的预防和非公有制进入基础电信业的法律壁垒等问题,探讨了混合所有制经济对基础电信业改革的重要性。 
  一、混合所有制经济是形成新型电信产业的重要实现方式
  我国《宪法》第六条第二款规定,国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。十八届三中全会的《决定》明确了我国基本经济制度的实现形式是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。”可以看出,从《宪法》第六条的“多种所有制共同发展”到《决定》的“多种所有制交叉持股、相互融合的混合所有制经济”,这是对我国基本经济制度实现方式的历史性突破。特别是《决定》明确了公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。这为公有制经济与非公有制经济具有同等的地位奠定了宪法基础。
  电信产业属于技术密集型产业,通过上下游产业链之间的交叉持股达到不同产业链之间的相互渗透、相互交叉,最终融合为一体,是形成新型电信产业的动态发展过程和重要实现方式。在现代市场的竞争环境下,已经不再推崇谁吃掉谁的“丛林哲学”理论,尤其是电信运营商和互联网服务商都必须学会相互在市场中合作,并联手探究产业链共同生存和发展的新模式。《决定》指出,积极发展混合所有制经济,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。我以为基础电信运营商应当首先与互联网服务商在产业链上下游中形成有机的融合关系,这不但有利于放大国有资本的功能和国有资本的保值增值,同时各方都能着眼于长远的共同利益,实现技术创新和利益共赢,为国家和社会创造更大的价值。笔者建议,三大电信运营商应当从传统的竞争战略向融合战略转型,这种转型不仅是运营商之间应当形成竞合关系,更重要的是与互联网服务商构建良性的融合关系,而这种融合关系最好的实现方式就是交叉持股。交叉持股是一种更高层次的竞合关系,竞合与融合并不是意味着要消灭竞争,它是从企业自身发展的角度和社会资源优化配置的角度出发,促使企业间的关系发生新的战略调整,从单纯的对抗竞争走向了深度的融合。当然电信业的混合所有制改革应当探究产权的多元化战略,既包括国有资本、集体资本,也包括民营资本和外国资本,其实现方式可以是产业渗透、参股进入、交叉持股,也可以是产业链重组等。
  二、混合所有制产权有利于现代企业制度的建立
  我国现在的经济潜力越来越难以挖掘,主要原因就在于市场扭曲对于增长潜力释放起到了严重的压制作用。我国基础电信业长期处于由国企“一股独大”的经营局面,这不但扭曲了电信市场的发展,也无法形成电信市场的有效竞争。要发挥市场在电信资源的配置中起决定性作用,国有电信产权体制的改革必须先行,其最佳方式是发展混合所有制经济与建立多元化产权下的现代企业制度。
  纵观中国电信业的改革的历程,虽然中国电信业在引入竞争机制以来经历了数次拆分和重组,但是新重组的基础电信市场的进入者全都是国有企业,结果重组的市场结构仅仅打破了厂商界面的垄断,并没有形成有效的电信市场竞争。因此,国内基础电信企业无论上市与否,股权结构存在的一个共同特点是股权构成相对单一,国有股权占据绝对控制地位,且一股独大现象极为严重,无法建立现代企业制度,所引发的是预算软约束下的国有企业之间的恶性竞争和支配地位的滥用。
  十八届三中全会公报指出“要完善产权保护制度,积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,支持非公有制经济健康发展。”现代企业制度的核心是良好的公司治理结构,公司治理的关键在于所有者和经营者之间的制衡,而这恰恰又是国有电信企业最缺乏的思想意识。由于国有电信企业所有者的地位模糊和缺位,股东代表、董事会以及主管部门都不是企业真正的所有者,他们在思想深处都不可能把企业当作自己的财产去管理和经营,无论他们境界多高,只是一种“经济人假设”,导致企业在落实“国有资产保值增值,防止国有资产流失”方面仅仅是一种形式,相反的是不断地产生的权力较量、贪污腐败、重复建设,恶性竞争等。
  从国际电信业的产权结构看,国外电信企业已经意识到单一产权结构带来的弊端以及在产权多元化的道路上渐行渐远,先后有包括美国、英国、德国、法国等在内的五十多个国家的电信业引入了多元化的投资主体,世界范围内的电信企业产权多元化的格局已经初步形成。因此,真正地让市场在电信资源配置中起决定性的作用,中国国有电信企业必须实行多元的产权主体,健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用,并在混合所有制经济的基础上实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。尤其应该强调的是,在混合所有制经济的基础上实行员工持股计划,更具有积极的意义。因为国企员工的工资所体现的是雇工关系,不利于激发员工的积极性和创造性,如果让国企的经营者与企业职工1/3以上的收入不是来自工资和保险,而是来自分红,则会极大地激发国有企业员工和经营者的主动性和创造性。
  三、混合所有制产权有利于有效电信市场竞争环境的构建
  电信业的有效竞争是基于不同利益主体之间的竞争,只有这样才能真正释放出理性竞争的市场效率。在中国谈电信市场的有效竞争,一个不能回避的矛盾就是基础电信业的产权结构的单一问题。笔者认为,只有建立基础电信业的多元投资主体,才会解决上述矛盾。首先,由于多方出资,新增投资或技术(主要是外资和民营资本),有利于技术的更新换代,增加竞争能力,扩大市场份额;其次,由于多方出资,董事会的成份多样化,从而政府的行政干预就会减少,董事会的独立就会扩大;再次,由于多元的投资主体,各个投资主体都关心公司的发展前景,因此,便于公司扩展业务,开拓市场;第四,鼓励民营资本和其他非公有资本进入基础电信领域,能带动新一轮的信息通信技术领域的投资,但可以避免不必要的重复建设,从而使国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。
  可以想象,如果继续维持我国的基础电信市场仅由几家国有电信公司经营,那将是一个没有实质性竞争对手和缺失有效竞争的市场。中国电信业的改革实际上已经不再是对国有电信公司进行拆分和重组的问题了,而是必须引入多元化投资主体,形成有效竞争的问题。这个问题不解决,中国电信业改革就不能深入,电信市场的有效竞争问题就不可能形成。
  四、混合所有制产权有利于发挥预防腐败的功效
  自2008年电信业重组后,电信市场的恶性竞争层出不穷,尤其严重的是国有电信企业人员的贪污腐败和渎职犯罪案件不断爆出,其性质是极其严重的,这其中既包括“老虎”也有含有“苍蝇”。为了加强国有企业反腐倡廉建设,进一步促进国有企业领导人员廉洁从业,防范决策风险,中共中央办公厅、国务院办公厅曾印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》,按照中央的规定凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体作出决定。为此,各中央企业和地方国有企业都相继建立的国有企业“三重一大”制度,但是在实际执行中仅仅是一种形式,特别是在人事任免和重大项目安排以及大额度资金使用方面仍然不能摆脱企业“一把手”主导决策结果的现象,有的国有企业甚至利用“三重一大”制度把非法的行为变为合法化。所以国有电信企业发展混合所有制产权和建立产权多元化的公司治理结构,能够在有效内部制衡机制健全的基础上,实现不同利益体共同对权力的监督、制衡和约束,达到预防腐败的功效。
  五、混合所有制产权有利于规范国有资产监管职能和实现国有资本属性的理性回归
  随着国企混合所有制产权改革的实施,国资监管机构的职能将发生从监管国企到监管国资、再到监管国有股权的动态演进,其着力点也从监管好企业转变到通过运营国有资本实现保值增值。国有资本运营制创新的逻辑基础在于其向“资本”和服务社会的属性回归。国有资本不仅拥有追求利润、实现价值、增值的特征,这是资本的经济功能,但更应该具有回归服务社会的功能。国有资本的理性回归就是要向国有资本保值增值和支持社会福利和经济发展这一要求回归。国有资本运营必须以实现国有资产的保值增值为目标,只有这样才会实现国有资本的经济目标与社会目标,在实现效率的同时增进社会福利。对此《决定》强调完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。《决定》还要求,划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,二0二0年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。国有电信企业作为国民经济的领头羊,一定要在国有资本回归服务社会的功能上有所作为。
  六、扫清阻碍民营资本进入基础电信业的体制和法律壁垒
  国务院在2012年的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(以下称:《意见》)中就已经明确了鼓励民间资本参与电信建设和鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场。为了贯彻《意见》,工业和信息化部专门发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》(以下简称《实施意见》),《实施意见》提出了“鼓励”民间资本进一步进入电信业的八个重点领域,即鼓励民间资本开展移动通信转售业务试点;鼓励民间资本开展接入网业务试点和用户驻地网业务;鼓励民间资本开展网络托管业务;鼓励民间资本开展增值电信业务;鼓励符合条件的民营企业申请通信工程设计、施工、监理、信息网络系统集成、用户管线建设以及通信建设项目招标代理机构等企业资质;鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护;鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场;鼓励民营电信企业“走出去”,积极参与国际竞争。
  在我国无论是基础电信业务还是增值电信业务均实行行政许制度,民营资本参股基础电信业应当依照相关的电信法规和规章准入。根据《电信条例》第十条的规定,经营基础电信业务的经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司,且公司中国有股权或者股份不少于51%。2002年国务院专门发布了《外商投资电信企业管理规定》(下称:“外商投资电信规定”),2008年9月10日国务院对“外商投资电信规定”又进行了修订,按照“外商投资电信规定”,经营基础电信业务的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例,最终可达到49%。 由此可以看出,就目前我国的基础电信投资法律体制而言,允许以股权的形式进入基础电信业的资本只有国有资本和外商投资,民营资本进入基础电信业现行法律尚未规定。根据产权理论和现代企业制度,国家鼓励民营资本进入基础电信运营市场,首先必须解决的是民营产权进入基础电信业在法律上的清晰问题,也就是讲民营资本进入基础电信运营市场必须扫清法律障碍,明确民营资本进入基础电信业的法律地位,否则,“鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场” 是没有法律保障的。同时还应当解决的是国有电信运营企业的意识和观念上的问题,实际上不同类型的资本并没有质上的区别,运用公有资本和非公有资本的混合产权制度(特别是相互持股的模式)来发展国我国的多元化信息产业,不但有利于各种所有制资本的取长补短、相互促进、共同发展,同时还有利于扩大公有资本的支配范围,并使公有资本不仅保持了量的优势,也实现了质的提升,真正实现了公有制的主体地位和对经济的主导用。
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